作者:王福春

摘要：2019年9月4日，国务院支持专项债加快发行使用，意在鼓励地方政府市场化融资。通过市场化渠道来优化地方政府举债模式，除了增强融资行为的效率外，其实也意在市场硬约束来规范地方政府举债和施政行为，进一步规范地方政府的财政行为。

 

关键词：政府专项债、财政体系、风险、法律问题

 

政府专项债券实质上是以项目收益和政府性基金来偿还，由省级政府财政担保，将来为了有利于债务可持续发展，可实行与财政完全担保脱钩的模式。建议以省级政府名义发行，并由省级政府对专项债券履行集中决策、组织、监督等职能。

 

一、政府专项债的实质功能及内在规律

1、中国专项债的背景介绍

1994年分税制改革后直至2009年，预算法明确规定地方政府不能发债。除了税收分成外，地方政府的投资活动依赖中央政府的转移支付，那时流行“跑步进部委”寻求项目审批。当然，不是每个项目都能得到批示，不是每个政府都能拿到项目，体制约束往往促使体制之外的力量滋生，地方政府融资平台由此产生并兴起，并最终形成了隐形债务问题。

地方政府融资平台的目的就是地方政府为了建设城市、开发土地、兴修水利交通等项目而成立的法人实体，其运行资产为地方政府的财政注入或者土地注入。融资平台成立后，或者向银行举债融资，或者向市场发债融资。地方政府向地方金融机构举债，则由于预算软约束的问题在源头上形成了金融风险，因此逐步同意地方政府发债便成为了题中应有之义。为了对地方政府的发债行为进行约束，2009年至2014年中央政府为地方政府代发代还地方政府债。

因此2015年新预算法实施后，省级政府具备了一定限额内的自主举债权。一方面给予地方一定的融资权利，一方面要打破中央政府对地方政府的刚性兑付责任，也要求地方政府逐渐剥离对地方融资平台的兑付责任。至此，在发债权利方面，中央与地方终于达成了和解，但是地方融资平台的职责就是为政府融资，要求地方政府偿债责任的剥离是不现实的。既然地方政府发债被纳入了制度内框架，那么继续探索如何用制度内的机制逐步替代融资平台的功能，是解决地方政府隐形债务的关键。在地方政府发债融资的工具箱里，主要有两种债券工具。一种是一般债券，即以一般公共预算的赤字而形成的债务，主要通过发债来轧平一般收入的波动。一种是专项债券，即为了特定的项目而发行的债务。

2、国务院常务会议确定的专项债相关政策体现了我国财政体系转型方向

2019年9月4日，国务院常务会议明确加快地方政府专项债券发行使用的相关措施。对于专项债具体专项在哪里，财政部副部长许宏才具体解释指出，“本次专项债券使用范围较原来有所扩大，主要是财政部根据地方上报项目和实际情况，扩大投资用于民生领域。”

国务院支持专项债加快发行使用，意在鼓励地方政府市场化融资。通过市场化渠道来优化地方政府举债模式，除了增强融资行为的效率外，其实也意在市场硬约束来规范地方政府举债和施政行为，进一步规范地方政府的财政行为。财政部强调专项债融资要集中在民生领域，意在强调补短板，增后劲。这也意味着专项债不再是生产型的财政刺激手段，重在实现推动内需，财政目标在于增进消费。两方面结合来看，此次专项债发行，其实高度体现了财政体系转型的方向，某种程度上也体现了中央对于社会舆论关于积极扩大财政手段的作用的回应。

按照李嘉图等价原理，发行长期债券和征税是等效的，通过债务在代际之间的分配来实现生产要素提前资本化以应对短期经济增长下滑的压力，短期能够见到成效，长期则对经济增长没有实质影响，反而增加了整体债务率。

李嘉图等价在罗伯特·巴罗在上世纪70年代按西方新古典经济学的范式复活之后，对当代西方国家政府的财政政策实践产生了深刻的影响，特别是在欧洲。欧元区和英国对财政赤字和财政刺激一直保持谨慎。以欧元区核心国家德国为例，德国政府总债务占GDP比例2018年为60.9%，自2010年以来下降了近20个百分点，德国政府连续5年出现财政盈余，2018年财政盈余占GDP比例达到1.7%。欧元区整体财政赤字率2018年仅为1.5%，已经较欧洲危机时期的8.1%大幅下降。另一欧洲核心国家英国2018年财政赤字仅为1.5%，次贷危机后最高达到10.8%，英国政府债务率为86.8%，处于较高的水平，但是与其他国家相比并不高。

但美国则是个例外，财政赤字率2018年高达3.85%，自2015年以来维持持续攀升的态势。美国一般政府债务率为105.2%，明显高于其他发达经济体。美国维持高债务率为什么没有受到李嘉图等价的影响？

李嘉图等价的分析是在封闭经济中的分析，考虑了代际传递对消费的影响，没有考虑开放经济的影响。事实上，在全球化时代，资本、债务的全球性分配会影响国家之间的福利分配。理论上，美元的债务是不存在上限的，美国可以在全球通过征收铸币税实现无成本负债，对美国人征税和发行债券体现出国家福利和全球福利之间的权衡。

欧元也是全球性货币，为何欧元区的财政却受到李嘉图等价的制约，最根本的还是因为欧盟是一个国家联盟，而不是一个联邦制国家。财政独立会使得国与国之间的利益形成明显冲突，如果欧元区通过大规模举借债务来融资，首先受损的是德国的利益。

再回到中国，最近几年以来有两次比较大的财政刺激的呼声。一次是2016年，一次是最近半年，从结果来看，中央政府在具体政策上都有一定的回应。就本次国务院专项债的政策看，今年四季度，2020年的专项债应该会出现提前安排。但是另一方面，中央政府更希望通过财政手段的运用推动财政系统的改革，这一点则需要市场有更加明确的认识。

财政刺激当然是有必要的，也能够起到稳定经济和预期的功能。但市场应该对发行债务保持清晰的认识，中国不是美国，也不是欧洲，中国目前的债务主要还是国内发行，面向的主因是本国居民，依然要受到李嘉图等价的制约，会对长期增长率带来影响。另外一个衍生出来的问题，就是对于非全球货币的经济体在全球化时代进行债务融资的时候，需要有财政竞争的概念。

所谓财政的国家竞争指的是在全球性宽松的时候，即全球货币宽松和利率在低位的时候，国与国之间需要进行财政扩张的竞争，越早扩张也能从全球市场获得资金的青睐，而且是低成本的长期型融资，全球福利分配对国家更有利。

但是，当下情况则有所变化。虽然全球性有再次进入到宽松周期的迹象，似乎为进一步财政刺激带来了时间窗口。但是也有一个现象需要引起关注。最近几年的财政刺激和基建投资之间的弹性在明显下降，生产型财政的空间在下降，而越来越向消费型财政转型，这对人民币的国际化和对外公信力提出了更高的要求。另一方面，产业升级转换，过剩产能的出清，推动全民消费能力的提高，医疗教育短板对经济转型造成的限制已经非常突出。专项债要求专注于民生项目，补短板扩内需的政策指向就不言而喻，对于发债主体的地方政府和市场而言，了解这一方向性变化，尤为重要。

3、江西省专项债发行趋势

2019年上半年发行专项债主要流向棚户区改造和土地储备，流向基建的资金主要集中在铁路、轨道交通、收费公路，水利、环保和生态相关领域，电力、热力、燃气和水的生产和供应业对财政资金的依赖较小，投入也相对较低。由于后续基本面压力更大，专项债投资的重点向基建倾斜，而在下半年基建投资占比预计上升至50%左右。

而在2019年7月全国首只高标准农田建设专项债在上海证券交易所成功发行——2019年江西省乡村振兴（高标准农田建设）专项债券，发行额度29.4089亿元，期限5年，利率3.29%，募集资金将覆盖江西省全部11个地市的高标准农田建设。

2019年5月，习近平总书记在江西视察期间，强调“要夯实粮食生产基础，巩固粮食主产区地位”。万物土中生，有土斯有粮。巩固提升粮食产能，高标准农田建设是基础。曾经，江西也和不少地方一样，“五牛下田”，资金分散，“年年建高标准农田，却年年见不到高标准农田”。为补齐农田设施短板，2017年，江西在全国范围内率先打破部门界限，从省级层面统筹整合资金。2018年，江西省被国务院列为全国4个高标准农田建设成效明显的激励省份之一。

到2020年，江西省要实现建成2825万亩高标准农田的目标，但依旧存在建设任务重、资金缺口大的问题。面对有限的财力，发行专项债券，有利于破解高标准农田建设资金筹措的难题，保证农田建设质量。

《2019年江西省乡村振兴（高标准农田建设）专项债券（一期）信息披露文件》显示，债券的信用级别为“AAA”，是最高等级，表示安全度最高，风险最小。低风险不仅来自于政府信誉，更离不开前期充分的筹备。今年4月，江西省财政厅、农业农村厅、自然资源厅就建立了联席办公机制，分工合作，经过三个多月的紧张筹备，专项债才得以顺利面世。

放眼全国范围，目前各地高标准农田建设过程中，普遍存在资金制约。江西主动创新资金筹措方式，引入市场化运作，是一次有益的尝试。

二、中国地方政府专项债的特点

1、中国地方政府专项债与美国市政收益债的对比

项目收益专项债的信用质量与中国地方政府发行的其他债券相近。相比之下，美国市政收益债的评级往往低于当地政府发行人评级。与美国市政收益债不同，中国项目收益专项债对地方政府发行人具有最终法律追索权，而不仅限于对有限的担保收入。

随着中国地方政府债券市场的持续发展，预计项目收益专项债将逐渐接近于真正的市政项目收益债 (市政收益债的一种)，即偿债的唯一资金来源是项目收益，而非地方政府的基金收入。预计项目收益专项债的信用质量最终会区别于不与特定项目挂钩的其他专项债和一般债。信用质量的分化程度将取决于上述债券的具体特性以及该债券持有人能否对地方政府进行任何形式的法律追索。

此外，是否更趋近于美国的市政收益债将取决于中国项目收益专项债法律和体制框架的变化。

2017年6月，中国财政部在一般债和不与特定项目挂钩的其他专项债基础上推出了中国地方政府项目收益专项债。上述债券均受中央政府规定限额的管理。截至2018年9月底，项目收益专项债占地方政府债券余额的6.8%。相比之下，美国市政收益债约占其市政债余额的三分之二。

2、专项债作为部分资本金，决定项目收益水平

前述接近财政部的人士表示：“专项债作资本金必须要还，地方可以逐步用预算资金替换出来。”在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。从项目收益来看，九个项目可以分为两类：土地出让收入为主，项目运营收入为辅；项目运营收入为主，土地出让收入为辅。

因为项目收益来源不同，其融资结构也出现差异，具体体现为专项债作资本金能否撬动银行贷款(同时使用专项债+贷款的融资方式，简称债贷组合)。如山东济宁五个高铁配套项目建成后现金流一般，偿债主要依赖土地相关收入，这类项目专项债资金并不搭配银行贷款，专项债作资本金并没有起到撬动效果。

内蒙古四项目经营现金流良好，专项债资金均搭配银行贷款，因此起到了杠杆作用。比如包头至惠农南段铁路项目总投资459.88亿元，其中70%使用项目资本金，30%使用银行贷款(138亿)。资本金中包括自筹资金156.88亿元，专项债融资165亿元，专项债杠杆效果为1.4倍。

专项债作资本金能否撬动银行贷款，很大程度上取决于项目自身的运营现金流。因此对于专项债作资本金能否撬动银行信贷，可能需要持审慎态度，视项目情况进行具体分析。 “债贷组合”中政府对项目单位的市场化融资不承担任何的偿债和担保责任。采用债贷组合方式的项目，其偿还专项债券本息后应仍有剩余专项收入，且预期收益能够覆盖专项债券及市场化融资本息。

3、专项债从发行到“使用见效”的速度

从财政部2019年9月6日新闻发布会披露的数据来看，截至8月末，已安排使用新增专项债券15902亿元，约占同期已发行新增专项债券的80%；9月24日，财政部部长刘昆在新闻发布会上表示，新增地方债预期在9月底前将全部发行完毕，在10月底前全部拨付到实际项目上。此外，根据6月10日中办、国办《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，“加快专项债券发行使用进度。对预算拟安排新增专项债券的项目通过先行调度库款的办法，加快项目建设进度，债券发行后及时回补”，即理论上讲提前下达专项债额度、暂不发行，地方财政也可以通过调拨库款的方式提前使用。

此外，9月4日的国务院常务会议还提出，“专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例可为20%左右”，即专项债规模中的约20%可以用于项目资本金，撬动更大规模的项目建设；9月27日，金融稳定发展委员会第八次会议提出，“发挥好政策性金融机构在经济转型升级和高质量发展中的逆周期调节作用”。第四季度在“稳投资”方面，仍有可能动用降低项目资本金和开发性金融工具等手段，进一步提升财政政策的逆周期调节力度。

从影响市场预期的角度，对于专项债是仅下达额度还是提前发行，目前市场还存在争议，虽然提前下达额度也可以通过调拨库款的方式提前使用，相比之下，专项债提前发行的信号意义显然更强，对“稳投资”的效果也更加直接，需要关注的是，假如专项债提前发行的进度显著快于市场预期，可能影响市场对基本面的判断，对市场交易情绪造成冲击。

从央行操作的角度，在地方债发行集中的时点，央行会通过公开市场操作，对冲地方债发行缴款对流动性的影响，根据6月10日中办、国办《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》的要求，“在较大幅度增加专项债券规模基础上，加强宏观政策协调配合，保持市场流动性合理充裕，做好专项债券发行及项目配套融资工作”。2019年6月，地方债发行单月规模近9000亿元，6月中下旬的单周发行规模高达2000-3000亿元，央行通过逆回购操作大量投放流动性。预计第四季度地方债发行规模较大的时点，央行仍将通过公开市场操作等方式保持流动性合理充裕，专项债提前发行对流动性的影响相对可控。

在2019第四季度，一方面，在宏观经济下行压力较大的背景下，预计第四季度流动性整体收紧的压力不大，央行仍将保持流动性合理充裕；另一方面，从易纲行长的讲话中指出“货币政策也主要是以我为主，考虑国内的经济形势和物价走势来进行预调和微调。中国的经济目前还是在合理区间，物价方面也处于一个比较温和的区间”，年内货币政策进一步宽松的空间有限。除专项债提前发行因素之外，第四季度仍需要关注中小银行流动性分层问题的再度出现。

从政府存款的影响因素来看，除上述专项债提前发行的影响之外，考虑税收和财政收支的季节性，在第四季度的各月份中，10月是缴税大月，10月下旬（10月24日前后）将出现集中缴税，若最快10月下旬开启专项债提前发行，缴税因素和专项债发行均会收紧流动性；11月预计将出现新增专项债的大规模集中发行；12月的财政支出力度通常较大，将与专项债发行在一定程度上形成对冲。

从央行操作来看，预计央行将综合考虑专项债提前发行、税收和财政支出加快等因素，通过公开市场操作等方式进行对冲，保证流动性合理充裕。

 

三、中国政府发行专项债的分析及涉及的法律问题

1、地方政府债务风险的现状

地方债务规模情况。地方政府举债是为了促进本地区经济社会的发展，在自身财力不足时，地方政府作为独立的债务主体，借助政府信用向金融组织或社会法人、其他组织机构举债的行为。我国地方政府债务余额目前在人大批准的限额之内，政府性债务负债率低于国际相关条约规定的风险控制参考标准，但部分地方政府债务风险防范体系不健全，在实际操作中存在“合理不合法”的不规范行为，使财政收入出现虚增的现象，导致地方财政风险增加。

监管新规陆续出台。新《中华人民共和国预算法》颁布实施及国务院出台系列文件后，我国地方政府转变债务管理制度框架已基本形成，2017年至今以来财政部下发了关于债务限额分配管理、规范融资行为、预算管理、风险评估、应急处置以及监督问责等一系列相关文件及，但部分地方政府仍存在违法违规举债担保、伪PPP项目、政府购买服务、产生隐性债务等现象。在这种情况下，在遏制地方政府违规举债融资的同时，既需合理化解债务存量的风险，更要严格控制隐性债务的增量，使地方政府债务风险管控更具科学性。

地方政府债务风险形成的原因有二：

（1）财政事权与支出责任未理清。改革开放以来，中央与地方的财政关系先后经历了从统收统支、分类分成、分级包干制到分税制的变革。其中1994年之后实行的分税制，内容完整，涵盖范围比较全面，在一定程度上规范了中央与地方之间的分配关系，进一步释放了市场主体的活力，也增强了中央的宏观调控与再分配能力。但事权和支出责任划分不够明确，转移支付制度不完善，公共财政制度的建设仍无法实现国家治理体系和治理能力的现代化，导致地方政府收支不能实现均衡。虽然2016年国务院下发的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》对中央与地方事权和支出责任划分改革的总体要求、划分原则、内容和配套措施等做出了明确规定，但由于中央和地方政府共同事权范围比较广，容易出现空白与重叠区域，给地方政府债务风险埋下了隐患。

(2)地方政府投融资机制不健全。我国以公共财政为导向，经历了部门预算、政府收支分类、收支两条线、国库集中收付、完善税制等改革，但整体仍未脱离分税制框架。一是目前的预算编制需进一步实现科学化和精细化。政府公开的预算决算信息反映的会计事项并不全面，未能完全体现政府的运行数据和财务状况，地方政府债务的使用项目和偿债来源等未能进行有效对比，进而不能保证还债来源和偿债来源有明确的对应关系，一定程度影响了财政资金的使用效率。二是地方政府融资渠道需进一步拓宽。经过近几年的置换，地方政府债券已经成为地方政府债务的主要构成形式，虽然目前我国地方政府的债券已实现在银行间、上交所、深交所、上海自贸区等发行，但交易型投资者持有比例仍相对较低，投资人结构以商业银行为主。

(3)地方政府债务监督机制不完善。地方政府债务风险的形成，一定程度上与地方政府投融资管理的法律监督机制滞后有着直接的关系。一方面，目前地方政府未设立专门的监管机构对相关债务进行监管，举债的决策主体、偿债主体及投资主体的责任缺乏法律认定依据，举债规模尚未受到严格的限制，部分地方政府未以本地区经济发展基础作为确定最优的债务规模的前提条件，一旦过度举债，容易出现道德风险，导致地方政府债务风险加大；另一方面，地方政府在投融资过程中，由政府承担主导地位，缺少社会公众的监督，降低了地方政府项目的安全性和效率性，也间接制约了宏观货币政策的调整空间。

2、发行债券的违约违规情况

（1）贵州省安顺市政府融资平台1.6亿债项未能按时兑付

国元·盈·201703003号集合资金信托计划于2017年6月28日发行，共分为九期发行，每期期限为二年，总规模为19786万元。年化收益率为6.8%~7%。具体还款方式为，自实际放款日起计息，计划生效后每年12月20日后的十个工作日内付息一次，于信托期满时一次性还本。

其融资主体为贵州省安顺市交通建设投资有限责任公司（以下简称“安顺交投”），管理人为安徽国元信托有限责任公司（以下简称“国元信托”），担保人为安顺市国有资产管理有限公司（以下简称“安顺国资”）。

但该产品除了第一期1820万元完成了兑付，第二期1770万元于2019年8月2日到期，出现违约，仅完成了部分本金兑付。其第三期、第四期也分别于2019年8月22日、9月14日到期，目前投资人未收到相应本金，截至目前该笔债项逾期规模为1.6亿元以上。

由于安顺交投不能按约完成兑付，作为管理人，国元信托于9月16日向该计划相应的受益人致书面信函。在兑付日前期，就曾多次通过电话、信函等方式向安顺交投及安顺国资发送信托财产还款提示及其他催收函件，并自2019年6月初即派专人抵达项目现场，敦促安顺交投及安顺国资及时安排资金偿还本次信托计划到期本金。

安顺国资称安顺交投确实出现了资金问题，而其作为担保人也无暇顾及，因为其自身“资金也非常紧张”。

根据该信托计划书，安顺交投的融资目的是“用于补充企业流动资金”，而其还款来源有三个，分别为安顺交投经营性收入，担保人安顺国资经营性收入 ，以及当地安顺市政府财政资金安排。

国元信托方面对此次违约向借款人及担保人出具《律师函》，并抄送给当地人民政府，希望通过安顺市政府协调资金，敦促企业尽快偿还到期贷款本息。

（2）贵州省黔南州独山县出现多个融资产品违约

独山县纯政信产品《坦沃资产-政信303号私募基金》未能到期按时兑付，已实质违约逾期，基金管理人网站已于2018年12月4日发布公告。该基金第一期于10月24日到期，未能完成兑付，至今已逾期一个多月。基金投资人不同意融资方提出的延期申请，基金管理人与融资方和独山县人民政府多次沟通协调，但融资方和独山县人民政府一直未能履约。该基金是独山县通达投资有限公司作为融资主体，独山县恒通置业开发有限公司提供信用担保，贵州汇福投资开发有限公司提供土地抵押担保，独山县人民政府出具《应收账款债权确认函》、《融资批准函和纳入财政预算还款承诺函》，独山县人大针对融资出具《人大决议》，即政府决议、人大决议等政府红头文件齐全，但是红头文件也未能阻挡其现在的违约行为。独山县一年的公共预算收入5亿，加上上级转移财政收入等合计年度可支配财政收入也就三四十亿，而独山县隐性债务高达150亿。独山县人民政府对金融机构出具的红头文件视为儿戏，严重损害了政府信用和政府形象，如果融资违约问题不能及时得到解决，违约势头不能立即遏制，很有可能造成金融机构和投资者对贵州省甚至整个政信类融资市场的恐慌，后果不堪设想。

（3）ST利源公司债未能按时兑付，可持续经营风险突出

2019年9月20日ST利源发布公告，于9月22日到期的公司债券“14利源债”无法按时兑付，这是继2018年9月发布“14利源债”无法按时付息后的第二次违约公告。近年来ST利源的经营情况一直较为艰难，2018年年报被会计师事务所出具无法表示意见的审计报告，2019年5月公司被实行退市风险警示，戴帽ST。

本次公告违约的债券于2014年发行，发行总额10亿元，期限5年，到期日为2019年9月22日。还本付息方式为：利息每年支付一次，到期一次还本。2018年9月ST利源便未能按时付息，目前回售金额为2.77亿，债券余额为7.4亿。ST利源目前公告披露的有息负债总额为69.68亿。

随着ST利源经营情况的恶化，其债券的信用评级情况由发行时的AA级一直跌落到现在的C级。

从收入端来看，公司自2017年实现收入30.31亿，净利润5.23亿达到巅峰后，2018年出现业绩变脸。2018年全年实现营业收入仅4.78亿，同比降幅达84.24%；实现净利润-40.40亿，同比降幅达872.18%。而2019年上半年的表现更为差劲，实现营业收入0.91亿，同比下降67.26%，实现净利润-7.95亿，同比下降23.54%。

正是由于公司出现流动性困境，ST利源无力偿还债务被多名债权人诉上法庭。2019年中报披露的诉讼共17例，涉及金额27.37亿，其中未开庭和继续上诉的案件共4起。2019年中报营业外支出中，计提罚息212.51万、违约金5966.53万。

ST利源于2019 年 9 月 9 日收到深交易所关于2019年半年报的问询函，要求其对2019年一、二季度营业收入毛利率较2018年进一步下滑情况、私人账户收支情况、在建工程沈阳项目转固时间是否合理、是否存在转固延期、虚增资产的情况，是否存在继续计提减值准备的可能、委托加工业务收入占比情况、其他应收款增长原因和具体内容等于2019年9月18日前作出解释说明。同时，2019年ST利源也向法院申请递交了《破产重整申请书》。

上诉事件的出现，说明债券作为一种融资工具，存在的风险也不容小觑。

（4）财政部发函请司法部查处北京大成律所——关于债券发行的法律意见书出现重大虚假记载

2015年9月，高邮市建设投资发展有限公司采用土地使用权抵押的担保方式，发行“15高邮债”募集资金10亿元。经财政部驻江苏省财政监察专员办事处核查确认，根据上级政府批复的规划用地性质，发行人用于抵押的土地使用权中，“邮国用(2013)第00928”地块为行政办公用地和广场用地，现为高邮市委、市政府、市人大、市政协办公场所；“邮国用(2013)第09123号”地块为商业服务业设施用地、行政办公用地和广场用地，现为市民广场；“邮国用(2014)第06566号”地块为文化设施用地，现一部分为商业旅游景点，一部分为高邮市老龄协会、老干部局、扶贫开发协会、文联等单位的办公场所。

2015年9月，北京大成(青岛)律师事务所法律意见书中，对上述3宗土地的土地用途均记载为商业，与上级政府批复的规划用地性质不一致。同时，法律意见书中关于“发行人有权将上述披露的土地为本期债券提供抵押担保”的结论，与事实不符。

财政部致函司法部，请进一步核实情况，依据法律法规、政策规定及行业规范，追究相关律师事务所和从业人员责任，有关处理结果反馈财政部。

资本市场法律服务风急浪高，风险巨大。近年好几家律所因为IPO、上市公司重大资产重组出现执业风险，有的被罚没款900万元、有的被罚没款400万元、有的除被罚款外还被暂停受理法律意见书，可以说经济损失、名誉损失巨大。以往很多律师认为债券市场法律服务风险很小，但在财政部、发改委、司法部、人民银行、银监会、证监会6部门于2017年5月3日联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》后，律师债券法律服务执业风险也骤然升高，律师如何把控在债权法律服务中的风险也成为讨论重点。

3、地方政府专项债相关法律政策的完善

专项债券作为一种新型政府融资工具，因其将项目融资与项目收益、偿债能力匹配了起来，故而具有无风险的特征。也就是说，专项债券的发行虽然为地方政府贡献了债务增量，但并未贡献债务风险。在这种意义上，专项债券被视为地方政府债务的增量替代与结构优化机制。因为在融资需求既定的前提下，适度扩大专项债券融资比重，事实上是在以无风险资产替代有风险（隐形债务等）资产，从而在客观上起到了优化债务结构、降低债务风险的作用。

从现实需求出发，对于有固定收益的公益性项目，均可通过发行专项债券的形式进行融资，以对应的政府性基金收入或项目收入分期偿还。尤其是对于基础设施建设来说，更应该大胆采用这种方式，因为由这些基础设施产生的直接收益以及由此推动的持续增长的财政收入惠及年限长达数十年，在其受益期内用新增收益和财政收入分期偿还债务，不仅在未带来任何风险的前提下使得地方政府债务结构得以优化，而且还完全符合“权责发生制”原则，能够有效破解代际转移、激励兼容和资源跨期分配难题，实现代际公平。

当然，要想充分发挥专项债券的导向作用，还需营造适宜的环境条件，主要包括：

第一，建立地方政府性债务管理责任制，明确“谁负债，谁偿债”的偿债主体责任，完善地方政府考核模式，避免地方政府性债务无序蔓延。债者，人之责也。只有锁定偿债的责任，才能严肃财经纪律，控制地方性政府债务规模。要严格执行地方政府预决算制度，将政府的举债数量、举债项目、举债投向、举债效益纳入本级预算管理，提高对预决算制度执行情况的监督力度，强化地方政府债务管理的规范化程度；改变领导干部考核体系，将债务负担率、债务偿还率等列入考核指标，对存在问题的投资项目，不管是否调任，都要追究相关人员责任。

第二，理顺中央政府和地方政府的关系，建立事权和支出责任相适应的制度，同时积极转变政府职能，理顺政府与市场的关系。规范地方政府债务管理，避免地方政府过度利用投融资平台公司来履行支出责任，中央和地方政府首先要按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。同时，要理顺政府与市场的关系，坚持有所为、有所不为，把有限的政府财力投入到公益性较强的公共产品和服务上，民营企业能做的事情，应放手让民营企业参与。即使公共品领域，也要创新方式提高民间资本的参与程度。

第三，激发民间资本活力，推进基础设施和公共服务的公私合作伙伴模式(Public-Private-Partnership，简称PPP)，有效缓解地方政府债务压力。我国传统城镇化建设模式可以概括为“一高一低一难”，“一高”即融资平台债务高；“一低”即公共供给的效率低；“一难”即民间资本进入难。缓解地方政府债务压力，必须利用PPP模式，打开民间资本参与城镇化基础设施建设和公共服务融资的通道，提高公共供给的效率。PPP模式有三个重要特征：一是伙伴关系，政府和民营企业共同行使权力，共同承担责任；二是利益共享；三是风险分担。PPP模式对不同基础设施可采用不同方式，已有的基础设施可以采取PPP方式吸收民间资本的参与，改建、扩建、新建也都可以采取PPP方式激发民间投资的活力，从而降低地方政府单纯依靠财政投入带来的资金压力。

第四，借鉴发达国家利用市政债券为地方经济社会发展融资的经验，有序推进地方市政债券的发行，并不断完善相关法律制度，将地方政府发行市政债券的行为关进法律的笼子。地方政府通过发行市政债券，能以较低的融资成本筹集基础设施建设所需资金，有利于实现公共基础设施建设的代际公平。将债务收支纳入预算管理，交由人民代表大会审议并接受监督，使地方政府债务情况公开透明化，以利于对地方债务的统一监管；研究制定地方政府发行市政债券的法律制度，实现地方政府发行市政债券的规范化，严格规定市政债券的发行主体、发债方式、发债规模、资金用途、偿债机制等，建立一套以规模控制、债券保险、信用评级、信息披露等内容为主体的市政债券风险控制体系；严格控制地方政府发行市政债券的规模，避免地方政府过度发行市政债券，防止地方政府利用市政债券将地方债务风险向社会扩散。

第五，加快编报政府资产负债表，根据经济发展和产业增长、政府融资机制、债务偿还资金来源等通盘考虑，寻求地方政府债务治理的平衡点。通过编制政府资产负债表，明确设计和执行地方政府的负债率、偿债率等指标；建立地方政府财政收入与债务之间的关联机制，将地方政府的债务规模控制在合理范围内；对预期债务进行测算，合理分析未来短期、中长期融资规模，提前做好债务融资规划。在具体实施过程中，中央要合理确定地方债务省际平衡比例，科学确定年度举债计划，并研究制订科学合理的地方政府性债务风险指标体系，设定省、市、县三级债务风险指标控制上限。地方各级政府要在债务警戒线和中央核定的债务限额内，编制年度债务预算，报上级政府审核，报经同级人大审核批准。

第六，建立地方政府性债务管理的风险预警机制，让政府债务在阳光下运行，改变地方政府性债务多头管理、各自为政、责权不明的现状。当前地方政府性债务最大的风险在于不透明。要组建地方政府融资平台信息监测系统，建立健全信息报告制度，保证其真实性，定期公布投融资平台的经营情况、负债情况和资金变动情况；构建统一的地方政府债务风险管理制度，尽快建立政府性债务的检测体系和风险控制标准，构建风险指标体系，可考虑使用各种债务指标、财政收支指标、经济指标、期限结构指标等，确保债务风险得到有效控制和化解。

总之，目前我国对地方政府专项债缺乏有效的社会监督和独立的审计监督以及法律监督机制不健全的当下，借鉴外国地方政府债务监管先进经验，建立完善的法律法规制度显得尤为重要。